饶政办发〔2020〕1号

饶河县人民政府办公室关于印发《饶河县行政规范性文件管理办法》和《关于全面推行饶河县行政规范性文件合法性审核机制实施意见》的通知

各乡（镇）人民政府，县政府直属和在饶中、省直各单位：

现将《饶河县行政规范性文件管理办法》和《关于全面推行饶河县行政规范性文件合法性审核机制实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

                                                        饶河县人民政府办公室

                                                        2020年1月6日

饶河县行政规范性文件管理办法

第一条 为了加强行政规范性文件管理工作，提高行政规范性文件质量，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等文件规定，结合我县实际，制定本办法。

第二条 行政规范性文件是由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免和涉密文件，不纳入行政规范性文件范围。

第三条 本县行政区域内行政规范性文件的制发、备案、清理和监管等适用本办法。

第四条 行政规范性文件的制定应当坚持合法、公开、精简、效能和权责一致的原则。行政规范性文件的备案以及审查应当做到有件必备、有错必纠。

第五条 县人民政府应当加强对行政规范性文件工作的组织指导，研究解决行政规范性文件工作中的重大问题。县司法行政机关负责本级政府及其办公机构行政规范性文件的合法性审核等工作。制定机关的办公机构负责行政规范性文件的文字审核和报送备案等工作。
    第六条行政规范性文件可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、法规、规章和上级政策需要制定行政规范性文件的事项；

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

第七条  行政规范性文件不得设定下列内容：

（一）行政许可、行政处罚、行政强制；

（二）超越权限设定行政事业性收费；

（三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循 

环证明、重复证明、无谓证明的内容;

（四）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;

（五）含有排除和限制公平竞争内容的措施，违法干预和影响市场主体正常生产经营活动，违法设置不合理的市场准入和退出条件等；

（六）超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;

（七）剥夺、减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;

（八）法律、法规、规章或者上级机关的行政规范性文件中已有明确具体规定的，行政规范性文件不得重复规定。

第八条 行政规范性文件应当依照程序制发，严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。

第九条 制定机关应当对行政规范性文件需要解决的问题进行深入调查研究，全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性。由制定机关集体讨论后决定启动行政规范性文件制发程序的，应当明确行政规范性文件的起草单位或起草机构（以下统称为起草单位），由起草单位负责行政规范性文件草案的拟订等工作。行政规范性文件草案需要两个以上起草单位共同起草的，应当确定牵头的起草单位。

第十条 对专业性、技术性较强的行政规范性文件，起草单位应当组织相关领域专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。

第十一条 对内容涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查并出具审查意见。

第十二条 行政规范性文件的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，起草单位应当组织评估行政规范性文件的风险可控性。风险评估结果应当作为制发行政规范性文件的重要依据。

第十三条  对涉及群众切身利益或者对公民、法人、其他组织的权利义务产生影响的行政规范性文件，起草单位要向社会公开征求意见。起草单位可以通过报纸、电视、网站、新媒体等便于社会公众知晓的途径，公布行政规范性文件起草内容及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。征求意见的期限不少于十个工作日；确有特殊情况的，征求意见的期限不得少于五个工作日。

第十四条  在制定对企业切身利益或者权利义务有重大影响的行政规范性文件过程中，起草单位要充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及法律专家的意见。

第十五条 行政规范性文件涉及相关部门、法律法规授权的组织，应当征求相关部门、法律法规授权的组织的意见。

第十六条  起草单位应当对公民、法人或者其他组织以及相关部门、法律法规授权的组织提出的意见予以研究处理，并说明意见采纳的情况。对行政规范性文件起草内容存在分歧意见的，起草单位应当进行协调；对争议较大的事项，可以引入第三方评估，全面充分听取利益相关方的意见。经过充分协商不能达成一致意见的，应当提请制定机关决定。

第十七条 起草单位应当对行政规范性文件起草内容的完备性、规范性、合法性、合理性等进行审核，出具审核意见。行政规范性文件起草内容经审核符合要求的，经起草单位主要负责人同意，形成行政规范性文件送审稿。起草单位审核应当充分发挥本单位法律顾问、公职律师的作用。

第十八条 拟以县人民政府或者其办公机构名义印发的行政规范性文件，或者县人民政府工作部门、实行垂直管理的部门起草、报请本级人民政府批准后拟以部门名义印发的行政规范性文件，由本级人民政府的司法行政机关进行合法性审核。拟以县人民政府工作部门、实行垂直管理的部门印发的行政规范性文件，由该部门确定的审核机构进行合法性审核。履行合法性审核职责的司法行政机关、工作部门（单位）确定的审核机构统称为审核机构。

第十九条 起草单位报请制定机关同意后，将以下材料报送审核机构进行合法性审核：

（一）制发行政规范性文件的批准材料；

（二）行政规范性文件送审稿、注释稿及起草说明、起草单位审核材料。起草说明包括规范性文件制定的必要性、拟解决的主要问题以及采取的主要措施、征求意见情况、分歧意见协调处理情况等内容；

（三）法律、法规、规章和上级文件等依据；

（四）公开征求意见的研究采纳情况；

（五）涉及市场主体经济活动的，报送公平竞争审查意见；

（六）专家论证意见的研究采纳情况；

（七）风险评估报告等有关材料；

（八）依法需要听证的，还应当提供听证材料。材料不完备或不规范的、未履行相关程序的，退回起草单位补正；

第二十条　审核机构对下列事项进行合法性审核：

（一）制发主体是否合法；

（二）是否符合法定职权；

（三）是否符合法律、法规、规章、国家政策和上级文件规定；

（四）是否违反本办法第七条规定；

（五）是否符合行政规范性文件制定程序；

（六）是否与本县其他文件相冲突。

第二十一条 起草单位应当至少在行政规范性文件提交制定机关集体审议前十五个工作日，将行政规范性文件送审稿及有关材料径送审核机构。合法性审核时间不少于五个工作日，专业性强、法律关系复杂的疑难文件应当在十五个工作日内完成。审核时间从审核机构收到送审材料之日起计算。需要起草单位补充材料、征求意见、召开座谈会、论证会的时间不计算在合法性审核时限内。

第二十二条 审核机构对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件送审稿，要在书面征求意见的基础上，通过召开论证会、座谈会等方式，征求和听取法律顾问、公职律师和有关专家的意见。

第二十三条 审核机构根据不同情形提出合法、不合法或应当予以修改等书面审核意见，反馈给起草单位和制定机关。对国家尚无明确规定的探索性改革事项，审核机构可以明示法律风险，提交制定机关讨论。

第二十四条 起草单位根据合法性审核意见对行政规范性文件送审稿进行修改或者补充，形成行政规范性文件草案及其起草说明。

起草单位对合法性审核意见有异议的，可以向审核机构说明理由和依据，并保留其意见。特殊情况下，起草单位可以在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

第二十五条 行政规范性文件草案由制定机关负责人召开会议集体审议决定。集体审议过程中，由起草单位向会议作说明。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件草案，不得提交讨论。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

第二十六条 因预防、应对和处置突发事件或者执行上级机关的紧急命令和决定，以及需要施行临时性措施，确需立即制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化评估论证、征求意见和集体审议决定程序。

第二十七条　行政规范性文件草案经集体审议后，起草单位应当按照会议意见进行修改，报送审核机构进行发文前合法性审核。

第二十八条 制定机关制发的规范性文件，其办公机构应当统一进行登记，统一使用“规”字编号，统一印发。

第二十九条 对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生直接影响的行政规范性文件，应当自公布之日起三十日后施行，但公布后不立即施行将有碍保障重大公共利益的，可以自公布之日起施行。

第三十条 制定机关应当通过公报、网站以及其他便于公众知晓的方式向社会公布行政规范性文件的文本。

未向社会公布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。

第三十一条 对涉及群众切身利益、社会关注度高的行政规范性文件，起草单位要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等平台加强与公众的交流和互动。

第三十二条　制定机关的办公机构应当自行政规范性文件公布之日起十五日内，按照下列规定将行政规范性文件报送备案：

（一）县人民政府及其办公机构、乡（镇）人民政府公布的行政规范性文件，报送上一级人民政府备案。

（二） 县人民政府派出机关公布的行政规范性文件，报送设立派出机关的人民政府备案。

（三）县人民政府工作部门公布的行政规范性文件，报送本级人民政府备案。

（四）实行垂直管理的部门公布的行政规范性文件报送上一级主管部门备案，同时报送本级人民政府备案。

（五） 县人民政府直属的法律法规授权的组织公布的行政规范性文件，报送本级人民政府备案。法律法规授权的组织有主管部门的，由主管部门报送本级人民政府备案。两个或者两个以上部门、法律法规授权的组织联合公布的行政规范性文件，由主办的部门、法律法规授权的组织按照前款有关规定报送备案。本条第一款第一项、第二项制定机关公布的行政规范性文件，还应当报送本级人大常委会备案。

第三十三条 县司法行政机关和垂直管理部门的法制机构（以下统称备案审查承办机构）具体办理备案审查工作。

第三十四条　制定机关报送行政规范性文件备案，应当通过电子文本备案系统报送下列内容：

（一）行政规范性文件备案报告；

（二）行政规范性文件正式文本（附电子文本）；

（三）行政规范性文件说明；

（四）审核机构的合法性审核意见。

行政规范性文件的施行日期同公布日期之间少于三十日的，应当在说明中注明理由。

第三十五条　制定机关的办公机构应当于每季度第一个月五日前，将上一季度发文目录送本机关的审核机构核查。审核机构经核查，对属于行政规范性文件未向备案审查承办机构报送备案的，应当告知办公机构及时报送备案。

第三十六条　报送备案的文件符合第二条、第三十三条、第三十五条规定的，备案审查承办机构予以备案登记。报送备案的文件不符合第二条、第三十三条规定的，备案审查承办机构不予办理备案登记，并告知理由。报送备案的文件不符合第三十五条规定的，备案审查承办机构暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正，待材料补正齐全后，予以备案登记。

第三十七条　备案审查承办机构应当于每季度的第二个月在公报、网站上公布上一季度备案登记的行政规范性文件目录。

第三十八条　备案审查承办机构应当对备案登记的行政规范性文件按照本办法第二十条规定的审查事项进行合法性审查。备案审查承办机构对专业技术性强或者疑难、复杂的行政规范性文件，可以组织有关专家参与备案审查。

第三十九条　备案审查承办机构审查行政规范性文件需要有关机关说明情况、提供法律依据等协助审查的，有关机关应当在五个工作日内办理并回复。

第四十条　报送备案的行政规范性文件存在本办法第二十条规定审查事项问题之一的，备案审查承办机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见。不报送备案的行政规范性文件存在本办法第二十条规定审查事项问题之一的，备案审查承办机构应当向制定机关提出撤销的处理意见。

第四十一条　制定机关应当自收到备案审查承办机构提出的审查处理意见之日起二十日内，按照要求自行纠正文件，并将修改后公布的行政规范性文件按照本办法报送备案，废止行政规范性文件的，应当书面告知备案审查承办机构。

第四十二条　国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为行政规范性文件有违法问题的，可以通过信函、传真、电子邮件等方式提出书面审查建议，由备案审查承办机构提出处理意见。备案审查承办机构应当自收到建议之日起六十日内依法办理，并将办理情况告知建议人；六十日内无法办理完毕的，经主要负责人批准，可以延长三十日，但不含有关机关协助审查所需的时间。法律法规对办理时限另有规定的，从其规定。

第四十三条 行政规范性文件备案实行年度统计报告制度。县司法行政机关应当于每年一月十日前，将上一年度报送本级人民政府备案的行政规范性文件情况，报送上一级司法行政机关。

第四十四条 备案审查承办机构应当通过调阅或者抽查制定机关的发文登记簿和有关文件等方式，对行政规范性文件报送备案情况进行监督，制定机关应当予以配合。

第四十五条  行政规范性文件施行满五年的，应当进行评估。行政规范性文件由起草单位或者实施部门评估，也可以委托第三方机构评估。评估报告中应当提出行政规范性文件是否需要继续施行的意见。需要重新制定或者废止的，制定机关应当及时重新制定、废止。

第四十六条　制定机关原则上对行政规范性文件每两年清理一次。有下列情形之一的，制定机关应当及时进行清理：

（一）因法律、法规、规章和其他相关规定的修改、废止而与其规定不一致或者缺失依据的；

（二）与转变政府职能的要求不一致的；

（三）不适应改革和经济社会发展要求的；

（四）因任务完成或者调整对象已不存在等原因而自然失效的；

（五）需要清理的其他情形。

第四十七条　制定机关应当及时将本机关清理后决定保留、修改和废止的行政规范性文件目录向社会公布。未列入目录中保留和修改的行政规范性文件，不得作为行政管理依据。制定机关向社会公布的行政规范性文件目录，应当报送本级人大常委会和上一级司法行政机关。

第四十八条  起草单位在履行程序过程中失职渎职、弄虚作假的，由制定机关责令改正，依纪依法追究有关单位及相关人员的责任。

第四十九条 审核机关未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关单位及相关人员的责任。

第五十条 未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，依纪依法追究有关单位及相关人员的责任。

第五十一条　县司法行政机关应当于每年第一季度对上一年度本机关的行政规范性文件工作情况进行通报。

第五十二条　邀请、组织、委托有关专家学者、律师、高等院校、科研单位、社会组织等第三方为行政规范性文件制发工作提供法律服务的，可以按照国家和省有关规定采取政府购买服务的方式进行。

第五十三条 本办法由县司法局负责解释。

第五十四条 本办法自2020年1月6日起施行。

关于全面推行饶河县行政规范性文件

合法性审核机制实施意见

制定行政规范性文件是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对行政规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的行政规范性文件合法有效的重要措施。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，有利于从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。为全面推行行政规范性文件合法性审核机制，现将有关事项通知如下。

一、工作目标

以建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制为目标，进一步明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，严格落实各项制度和措施，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核程序，保证行政规范性文件合法有效，切实维护法制统一和政令畅通。

二、严格落实工作措施

（一）公布制发主体。根据职责范围，依法编制行政规范性文件制定主体清单并对外公告。在清单范围内的主体可以制定行政规范性文件。

（二）明确审核范围。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审，未经审核不得发布。决定、通知、意见、通告、公告等公文种类均可成为行政规范性文件的载体形式。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免和涉密文件，不纳入行政规范性文件合法性审核范围。

（三）确定审核主体。各乡（镇）人民政府、政府工作部门、实行垂直管理的部门要明确具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。原则上，制定机关承担法制工作的机构应作为行政规范性文件合法性审核机构。

1.以县人民政府或者其办公机构名义印发的行政规范性文件，或者由县人民政府工作部门、实行垂直管理的部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，应当先由起草部门审核机构进行审核再经县司法行政机关审核。

2.县人民政府工作部门、乡镇政府制定的行政规范性文件，已明确专门审核机构的，由该审核机构进行审核；未明确专门审核机构的，由县人民政府指定的审核机构进行审核。

3.实行垂直管理的部门制定的行政规范性文件，由本部门确定的审核机构进行审核。

（四）规范审核程序。行政规范性文件严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布程序。在合法性审核中严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报请制定机关同意后，将文件草案及有关材料报送审核机构。审核机构要对材料的完备性、规范性、合法性、合理性和起草程序进行审查，不符合要求的，退回起草单位补正。合法性审核时间不少于五个工作日，专业性强、法律关系复杂的疑难文件应当在十五个工作日内完成。审核时间从审核机构收到送审材料之日起计算。需要起草单位补充材料、征求意见、召开座谈会、论证会的时间不计算在合法性审核时限内。

（五）履行审核职责。审核机构要重点审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据做出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反行政规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件做必要的修改或者补充。起草单位对合法性审核意见有异议的，可以提出意见并商审核机构处理。特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（六）强化审核责任。充分发挥合法性审核机制的有效把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关单位及人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关单位及人员的责任。

三、着力提升工作能力

（一）加强机构建设，配齐配强审核力量。各乡（镇）人民政府、政府工作部门和实行垂直管理的部门要明确由相关机构负责合法性审核工作，要配齐配强审核力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员能力培养，建立定期培训、工作交流、业务指导等各项制度，切实提高合法性审核人员工作能力，努力建设一支具有较高政治素质、法律素质、业务素质，忠诚履职、敢于担当、客观公正、作风过硬的合法性审核队伍。

（二）推动社会力量参与，打造专兼职互补的审核队伍。在巩固现有合法性审核专门力量的同时，进一步吸纳政府法律顾问、公职律师和有关专家，组成行政规范性文件合法性审核兼职队伍。实行“专家协审”模式，对专业性强、影响面广、社会关注度高、疑难复杂的行政规范性文件，组织相应专家参与行政规范性文件合法性审核工作，确保行政规范性文件的合法性、合理性和可操作性。

（三）运用管理平台，强化信息技术辅助功能。推进行政规范性文件合法性审核信息化建设，各乡（镇）人民政府、政府工作部门和实行垂直管理的部门要在十五个工作日内将制发文件及相关材料在黑龙江省规范性文件备案管理信息系统备案。

（四）实施台账式管理，实现审核全过程记录。审核机构要对已审核的行政规范性文件建立台账，台账内容包括收文时间、来文机关、文件标题、运转情况、催办时限、承办人、有无意见及意见条数，实现对已审核的行政规范性文件标准化、动态化、精细化管理。

四、切实强化组织保障

（一）加强组织领导。各乡（镇）人民政府、政府工作部门和实行垂直管理的部门主要负责同志作为本地、本部门行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对行政规范性文件合法性审核机制建设工作的领导。要支持合法性审核工作，定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中遇到的突出问题。

（二）强化指导监督。县人民政府法制机构对政府所属部门、乡镇政府制发的行政规范性文件要加强指导监督，对因合法性审核机制不健全导致文件违法的要及时纠正。要将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励；对工作落实不力的及时督促整改。建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。

（三）做好跟踪问效。县司法局负责组织协调、统筹推进、督促检查合法性审核机制建设，及时跟踪了解落实情况，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各乡（镇）政府和各部门要将工作中遇到的重要事项和贯彻落实情况报县司法局。

                                                                         饶河县人民政府办公室

                                                                             2020年1月6日